建筑節能的緊迫性與應對之策
按照國內已經掌握的成熟技術和社會可以普遍接受的建造成本，中國建筑耗能本來大體可以是發達國家的1.5倍左右，而不是現在的3-4倍。然而非常不幸的是，新建筑大多數未采用節能技術，既有建筑幾乎都未改造;比原有建筑耗能還高的設計和材料例如不通風的房型、導熱系數的落地窗、外飄窗等卻時不時在刮起流行的旋風。單位建筑面積能耗攀升，建筑能耗總量大增，建筑能耗在社會總能耗中的比重亦節節上升，近年已占到將近30%，還有繼續上升的趨勢!]
建筑節能的緊迫性與應對之策
北京大軍經濟觀察研究中心特約研究員 李華云
2005年3月30日
[作者簡介：1982年畢業于北京大學法律系，1983-1985年 法國第戎大學關系學院公派研究生，1985-1989年 國家經濟體制改革委員會外貿旅游處處長，同期任國務院外貿改革小組辦公室成員，同期參與中國加入世貿前期工作(中國恢復在關貿總協定地位談判代表團成員)，1989年進入商界。聯系方法：lihuayun@hwpg.com，電話: 65391988,1398, 13911881396。]
一、依靠技術進步，把人民生活與節約能源兼顧起來
在相當長的時間內，中國的建筑耗能問題并不突出。在改革開放之前，中國的人均居住面積特別是大城市的人均居住面積相當少，只有4-5平方米。當時住宅建筑少，辦公樓、商場、賓館等公共建筑更少。建筑物少，建筑耗能自然也少。改革開放二十多年來，中國各類建筑物興建了200多億平方米，超過了歷史存量。建筑物多了，能耗的載體自然多了。
中國南部、中部、華東和西南以往的建筑物溫度調節來說，在性質上是不節能的(通風方面除外)，但在實際上卻是基本不耗能的。當然這是以人民的低生活水準為代價的，特別是華東、中部、西南地區(即冬冷夏熱地區)的人民忍受冬天的寒冷、夏天的酷熱。隨著人民生活水平的提高，技術的進步，人民合理的要求提高生活、工作的舒適度，建筑物開始耗能，而且增加很快。近年來南方地區的建筑大半年時間要靠空調降溫;冬冷夏熱地區的建筑要在冬季以空調、電熱器采暖，在整個夏季甚至春末、秋初要以空調降溫。
東北、華北、西北(即三北)地區的建筑，過去在冬季也一直采暖，但標準較低。不論農村或城市，居民在室內穿著棉衣、棉鞋是比較普遍的。現在采暖標準高了，城市居民在室內仍著棉服的已很少見。過去在夏季建筑基本不耗能，現在不僅華北，是西北、東北許多城市也要在夏季用空調降溫。
除了南方地區，中國大部份地區居民過去一般十幾天甚至幾十天洗一次澡。現在人民普遍提高了衛生意識，經常洗澡已成為一種普遍的生活習慣。洗澡要用熱水，水是比熱大的物質，耗能不少。
增加住宅和公共建筑，提高人民的生活、工作環境舒適度都是應該的，今后還應繼續增加和提高。節約能源才可能持續發展，作為基本國策堅持不懈。這兩者并不存在不可調和的矛盾。關鍵是要大力推廣節能技術。
一般來說技術進步是一個比較漫長的過程，要扭轉中國經濟高耗能的局面更非可以一蹴而。與發達國家的巨大技術差距、見拙的財力、不合理的產業結構、中國在世界經濟分工中的地位等都是嚴重的制約因素。但是，在降低建筑能耗方面情況有所不同。在建筑節能方面，中國在技術上與世界先進水平差距相對比較小，推廣建筑節能的投入相對較低，成效又可以很顯著。推廣建筑節能技術對扭轉中國經濟高耗能局面本應做出突出貢獻。
1980年國家建設主管部門頒發實行的《民用建筑設計通則》(以下稱為“80通則”)在建筑節能方面還沒有多少考慮和規定，按此通則設計建造的建筑比發達國家同期建筑耗能高3-4倍。1985年主管部門頒布了《民用建筑節能設計標準》，規定從1986年開始實施(以下稱為“86標準”)。這一技術規范是基于國內已經掌握的易于普遍推廣的成熟技術。由于“80通則”在建筑耗能方面非常落后，“86標準”比“80通則”一下降低能耗30%以上。其后，由于新技術的開發和引進，“86標準”顯得很過時了，1995年主管部門修訂了《民用建筑節能設計標準》，規定從1996年開始實施(以下簡稱“96標準”)。“96標準”同樣是基于國內已經掌握的、易于普遍推廣的成熟技術。按照這一標準，建筑能耗將比“86標準”再減少30%以上。2001年主管部門又頒布了《夏熱冬冷地區居住建筑節能設計標準》，同樣基本國內成熟技術，如果實施節能效果同樣顯著。
從95年至今，中國有關單位又引進和開發了許多的節能技術。從應用這些新技術的示范單位的效果看，其單位建筑面積能耗比較“96標準”又降低10%-30%，其中許多技術已相當成熟，具備了大規模推廣的條件。按照國內已經掌握的成熟技術和社會可以普遍接受的建造成本，中國建筑耗能大體本來可以是發達國家的1.5倍左右，而不是現在的3-4倍。
然而非常不幸的是，新建筑大多數未采用節能技術，既有建筑幾乎都未改造;比原有建筑耗能還高的設計和材料例如不通風的房型、導熱系數的落地窗、外飄窗等卻時不時在刮起流行的旋風。單位建筑面積能耗攀升，建筑能耗總量大增，建筑能耗在社會總能耗中的比重亦節節上升，近年已占到將近30%，還有繼續上升的趨勢。
二、提高建筑節能規范和配套性，將建筑節能納入法治軌道
在中國有許多法律、法規實施情況不盡如人意。但是一個類別的規范?D?D建筑節能規范，如此被漠視，如此不落實，即便在中國也是極為罕見的。
建筑主管部門規定，要求降低能耗的技術規范從1986年起強制執行。令人遺憾的是，直至“96標準”實施日，十年過去了，“86標準”也未得到執行。“96標準”開始實施的1997年恰逢人大頒發實施《中華人民共和國節約能源法》。按說借此東風“96標準”的實施情況應有所改觀，然而實際情況更令人扼腕惋惜。據專家估計，近10年來“96標準”的實施率只有不到10%，建設提供給公眾的實施率數據相對樂觀一點，但也只有15%!不論“86標準”還是“96標準”，所提出的要求都沒有絲毫國情，實施這些標準所需的技術已經成熟，已經被普遍掌握，可以大規模應用。上述標準還不涉及既有建筑的節能改造，只涉及新建筑(這當然是一個重大的缺憾，但是這也使該標準取得高實施率容易了許多)。是這樣一部低標準、低要求的規范，這樣一部低投入高回報的規范，一部與國計民生有重大干系的規范，一個建設部自己宣稱是強制性的規范，實施率竟然只有不到15%。真正匪夷所思!
原因是多方面的。規范缺乏、配套性是重要原因之一。《節約能源法》是法律，具有很高。但是這部法律既沒有關于建筑節能的規定，也沒有明確提及和要求貫徹建筑節能法規、規章。對于建筑節能來說，《節約能源法》過于原則、籠統，缺乏可執行性。看來對《節約能源法》進行補充、修訂，由法律對建筑節能、對貫徹建筑節能的法規、規章做出明確規定是十分、十分迫切的。
有關建筑節能的“86標準”“96標準”和其他有關標準都是中國建筑科學研究院制訂的技術規范，建設部曾以規定、決定即行政規章的方式發出，要求強制執行。從廣義上來說，行政規章也是中國法律體系的組成部分，也是應該執行的。但是規章的與法律、法規有著原則區別，特別是在規章與法律、法規之間缺乏銜接的情況下，規章的是很成問題的。按照中國現行的法律制度，人大制訂的規范為“憲法”、“法律”，國務院制訂的規范為“行政法規”，地方人大制訂的規范為“地方性法規”。法律、法規(包括行政法規和地方性法規)是人民法院審理各類案件的依據，“適用”。而行政規章，人民法院只是“參照適用”，除非法律、法規明確規定某規章執行。然而時至中國尚沒有建筑節能方面的法規(既沒有此類行政法規，也沒有此類地方性法規)，這不能不說是一個很大的遺憾。盡快制訂由國務院發布實施的關于建筑節能的行政法規是當務之急，各地方人大根據國家法律、法規結合當地實際情況制訂地方性法規亦時不我待。
完善建筑節能的法律、法規、規章體系，使之具有、協調性和配套性，對于提高全民建筑節能的自覺性、增強主管部門的責任心和執法力度意義重大，對于加強建筑節能的司法保障和社會監督尤為重要。
現在各領域包括建筑領域對于違法、違規行為訴諸法院的都不少，這對于維護公民和企業的合法權益、對于維護社會利益都起著越來越重要的作用。但是唯獨對于違反《節約能源法》、違反建筑節能規范的行為卻沒有起訴到法院的。這并不是因為節能不重要，不是因為違反有關規范后果不嚴重，也不是因為缺乏起訴人和被訴對象(例如開發商和頒發驗收合格證的主管部門)，而是因為有關的法律、法規不配套，使之缺乏可訴性。一旦有關建筑節能的法律、法規配套了，對違反者的起訴不會少。法院審判雖然是對個別案件做出判決，但是對于社會的引導作用，對于可能的違反法律、法規行為的威懾作用是難以估量的。
法律、法規除了應該對貫徹節能技術標準作出規定外，還應該對有關主體例如建設單位、設計單位、施工單位、材料生產供應單位、監理單位、行政主管部門的法律責任作出規定。對于違反者應規定相應處罰措施。
鑒于建筑節能對于中國可持續發展十分重要，鑒于過去二十年建筑節能開展得太差，法律應作出一些特別規定，以其對建筑節能實行全民監督和充分的司法保障。有關法律和司法解釋應該擴展起訴主體的范圍，不僅直接利害關系人可以是起訴主體，技術監督部門可以是起訴主體，一般公民和單位也可以是起訴主體;對于起訴違反建筑節能法律、法規的應減收訴訟費，降低起訴門檻和風險;對于違反建筑節能法律、法規的應給予重罰，拿出罰金的一部分獎勵起訴人。
三、制定切實可行的政策，適應當前的形勢和技術進步
推行建筑節能是一個系統工程，任務艱巨，有一系列切實可行的政策，方能推動落實。
1.關于推行建筑節能技術的鼓勵措施
對建筑節能提出基本的要求，以法律的、行政的手段強制推行是非常的，但這是遠遠不夠的。國家還應該對開發、應用建筑節能技術給予經濟上的支持和鼓勵。
國家應該對建筑節能技術的研發和推廣增撥經費。對于建筑節能材料的生產、銷售給予稅收上的特別優惠。這需要國家立法機關、財政、稅務部門給予重視，采取相應措施。
在發揮市場機制建筑節能上，政府還應有更多的作為。二十世紀的經濟學早提示了：古典經濟學關于市場?D?D“看不見的手”可以把經濟生活調整好的說法是非常片面的。單純由市場力量左右經濟生活，往往形成“劣幣驅逐良幣”的局面，還不說其他種種弊端，因此需要政府管理和調節經濟生活。在建筑節能方面，中國不僅法律不完善，行政管理不到位，而且沒有將法律手段、行政手段與市場力量結合起來，因此成效很不理想。
中國的住宅絕大部分已經商品化了，購買者主要是個人。消費者喜歡什么樣的，開發商建什么樣的，攔都攔不住。否則房子賣不上好價錢，賺不到錢，甚至賠錢。開發商在建筑上也不是不使用節能產品，比如中空冷熱斷橋窗，使用比較廣泛。使用這種窗子的房屋造價提高了一些，售價當然也高一些，但許多消費者愿意買。因為他們知道使用這種窗子的房屋夏季節省空調耗電，省自家的錢;冬季可提高室溫，可以提高舒適度。但是在整體上為什么建筑節能標準貫徹得很不理想呢?筆者認為信息不對稱和價格體系不合理起了重要作用。
很久以來政府承擔著建筑設計審查和竣工綜合驗收的責任，主要是對房屋的以及是否符合規劃要求進行檢驗(順便說一句，近聞政府主管部門想卸掉這方面責任，這是很不妥的)，但是沒有對于建筑能耗方面的審驗、鑒定。消費者絕大多數不是這方面專家，也沒有相關技術手段，當然無從知曉此建筑是否節能，或節多少能。以后政府主管部門應該增加這方面職責。是達不到國家現行強制標準的不予驗收;其次對達標的，評出節能級別，明示節能量或節能比例(關于優化標準問題后面還要詳談)。消費者自會權衡、選擇。否則，是不是節能全憑開發商一張嘴，消費者莫辨真假。對開發商來說在沒有客觀標準的情況下，真金白銀投資于節能措施的，當然不如只“投資”于宣傳資料的更實惠。光憑開發商的“社會責任感”去推行節能顯然靠不住。政府對建筑的能耗等級進行科學、公正的檢測、公示，既可實現消費者的之情權，也是對實施節能的開發商的經濟鼓勵。
在市場經濟中價格
2022-02-25
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